編者按：在政府采購中，“供應商不足3家”是經(jīng)常遇到的現(xiàn)實問題，相關法律法規(guī)對此予以了規(guī)定。那么，對于采用競爭性磋商采購方式的政府購買服務項目，下載磋商文件的供應商只有2家這種“特殊情況”，應該怎樣處理？項目是否還能繼續(xù)，業(yè)界出現(xiàn)了三種不同的觀點——
■ 張志軍
案情
某市S街道2019年社區(qū)殘疾人托養(yǎng)及心理關懷服務項目，經(jīng)批準采用競爭性磋商方式進行采購。2018年11月2日，市集中采購中心通過指定媒體發(fā)布公告，邀請供應商參與本項目磋商活動，并于當日將競爭性磋商文件公開掛網(wǎng)，給供應商下載。截止到11月12日，共有3家供應商下載了磋商文件。11月19日，響應文件提交截止時，只有2家供應商向采購中心提交了響應文件。
就本項目采購活動是否可以繼續(xù)進行，集中采購中心出現(xiàn)了三種不同意見：
第一種意見認為，采購活動不可以繼續(xù)進行。理由是根據(jù)《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》（財庫〔2014〕214號，以下簡稱“財庫〔2014〕214號文”）第三十四條的相關規(guī)定，在采購過程中，除市場競爭不充分的科研項目和需要扶持的科技成果轉(zhuǎn)化項目外，如出現(xiàn)符合要求的供應商或報價未超過采購預算的供應商不足3家，應當終止競爭性磋商采購活動，發(fā)布項目終止公告并說明原因，重新開展采購活動。
第二種意見認為，采購活動可以繼續(xù)進行。理由是《財政部關于政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法有關問題的補充通知》（財庫〔2015〕124號，以下簡稱“財庫〔2015〕124號文”）規(guī)定：“采用競爭性磋商采購方式采購的政府購買服務項目（含政府和社會資本合作項目），在采購過程中符合要求的供應商（社會資本）只有2家的，競爭性磋商采購活動可以繼續(xù)進行。”本項目屬于政府購買服務項目，可以適用該文件的規(guī)定繼續(xù)進行競爭性磋商活動。
第三種意見認為，采購活動不可以繼續(xù)進行。理由是對于政府購買服務類項目而言，財庫〔2015〕124號文的規(guī)定是：符合要求的供應商只有2家的，采購活動可以繼續(xù)進行。本案例出現(xiàn)的情形是：提交響應文件的供應商只有2家，而非“符合要求的供應商只有2家”，不屬于財庫〔2015〕124號文規(guī)定的采購活動可以繼續(xù)進行的特例，應當重新組織采購活動。
分析
1.除特殊情形外，競爭性磋商采購項目的供應商應當始終保持在3家以上。競爭性磋商采購方式，是財政部為深化政府采購制度改革，適應推進政府購買服務、推廣政府和社會資本合作（PPP）模式等工作需要，根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》第二十六條第一款的規(guī)定而創(chuàng)設的，其系一種創(chuàng)新的采購方式。該采購方式采用類似公開招標的“綜合評分法”，一定程度上規(guī)避了競爭性談判采用“最低價成交”法而導致的惡性競爭，同時在采購程序的靈活性方面也具有較大的優(yōu)勢。
根據(jù)財庫〔2014〕214號文第六條、第二十一條、第二十五條和第三十四條的相關規(guī)定，在競爭性磋商活動中，除規(guī)定的特殊情形外，邀請的供應商、提交最后報價的供應商和成交候選供應商都應當在3家以上，即供應商自始至終應當保持3家以上。
2.供應商不足3家可以繼續(xù)磋商的項目共有三類。根據(jù)財庫〔2014〕214號文第三十四條的規(guī)定，在采購過程中，出現(xiàn)符合要求的供應商或報價未超過采購預算的供應商不足3家的情況下，可以繼續(xù)采購活動的項目有兩類：一是市場競爭不充分的科研項目；二是需要扶持的科技成果轉(zhuǎn)化項目。除此之外，其他項目在磋商過程中如供應商不足3家，應當重新組織采購活動。
2015年6月，財政部又專門發(fā)布財庫〔2015〕124號文，對競爭性磋商方式出現(xiàn)供應商不足3家時，采購活動可以繼續(xù)進行的情形作了補充。該文件規(guī)定，政府購買服務項目（含政府和社會資本合作項目），在競爭性磋商過程中出現(xiàn)符合要求的供應商（社會資本）只有2家的，采購活動可以繼續(xù)進行。
綜合上述文件的相關規(guī)定，采用競爭性磋商方式進行采購的項目，在采購活動中如出現(xiàn)供應商不足3家時，下列三類項目可以繼續(xù)進行：①市場競爭不充分的科研項目；②需要扶持的科技成果轉(zhuǎn)化項目；③政府購買服務項目（含PPP項目）。其他應當終止采購并重新開展采購活動。
3.正確理解“在采購過程中符合要求的供應商只有2家”這一表述。關于采用競爭性磋商采購方式采購的政府購買服務項目，財庫〔2015〕124號文規(guī)定：“在采購過程中符合要求的供應商（社會資本）只有2家的，競爭性磋商采購活動可以繼續(xù)進行。”對于“在采購過程中符合要求的供應商只有2家”這一表述，可以從兩個層面進行解讀：一是特指已進入采購程序的項目。該文件中采用了“在采購過程中”的表述，表明了出現(xiàn)供應商只有2家的時間點，是在采購活動開始以后，而不是在采購人（或采購代理機構）邀請供應商時，更不是在采購活動開始以前。二是特指符合采購文件要求的供應商只有2家。該文件明確了是“符合要求的供應商只有2家”，而不是采購人（或代理機構）可以邀請2家供應商，也不是響應磋商文件要求的供應商可以是2家。
根據(jù)政府采購法律文件的規(guī)定，政府采購項目將評審分為資格審查、符合性審查和商務技術評估三個階段。在政府采購實踐中，通常將通過資格審查的供應商，稱為“合格供應商”，或稱為“符合資格條件的供應商”；通過符合性審查的供應商，稱為“符合要求的供應商”，或稱為“實質(zhì)性響應的供應商”。
綜上分析，財庫〔2015〕124號文所稱的“在采購過程中符合要求的供應商”，應當是指通過資格審查和符合性審查的供應商，而不是指購買或下載了磋商文件的供應商，也不是指首次遞交了響應文件的供應商。本案例三種處理意見中，第三種意見最符合相關政策文件的立法本意。
法律鏈接
《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》（財庫〔2014〕214號）
第三條 符合下列情形的項目，可以采用競爭性磋商方式開展采購：
（一）政府購買服務項目；
（二）技術復雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細規(guī)格或者具體要求的；
（三）因藝術品采購、專利、專有技術或者服務的時間、數(shù)量事先不能確定等原因不能事先計算出價格總額的；
（四）市場競爭不充分的科研項目，以及需要扶持的科技成果轉(zhuǎn)化項目；
（五）按照招標投標法及其實施條例必須進行招標的工程建設項目以外的工程建設項目。
第六條第一款 采購人、采購代理機構應當通過發(fā)布公告、從省級以上財政部門建立的供應商庫中隨機抽取或者采購人和評審專家分別書面推薦的方式邀請不少于3家符合相應資格條件的供應商參與競爭性磋商采購活動。
第二十一條 磋商文件能夠詳細列明采購標的的技術、服務要求的，磋商結(jié)束后，磋商小組應當要求所有實質(zhì)性響應的供應商在規(guī)定時間內(nèi)提交最后報價，提交最后報價的供應商不得少于3家。
磋商文件不能詳細列明采購標的的技術、服務要求，需經(jīng)磋商由供應商提供最終設計方案或解決方案的，磋商結(jié)束后，磋商小組應當按照少數(shù)服從多數(shù)的原則投票推薦3家以上供應商的設計方案或者解決方案，并要求其在規(guī)定時間內(nèi)提交最后報價。
最后報價是供應商響應文件的有效組成部分。符合本辦法第三條第四項情形的，提交最后報價的供應商可以為2家。
第二十五條 磋商小組應當根據(jù)綜合評分情況，按照評審得分由高到低順序推薦3名以上成交候選供應商，并編寫評審報告。符合本辦法第二十一條第三款情形的，可以推薦2家成交候選供應商。評審得分相同的，按照最后報價由低到高的順序推薦。評審得分且最后報價相同的，按照技術指標優(yōu)劣順序推薦。
第三十四條 出現(xiàn)下列情形之一的，采購人或者采購代理機構應當終止競爭性磋商采購活動，發(fā)布項目終止公告并說明原因，重新開展采購活動：
（一）因情況變化，不再符合規(guī)定的競爭性磋商采購方式適用情形的；
（二）出現(xiàn)影響采購公正的違法、違規(guī)行為的；
（三）除本辦法第二十一條第三款規(guī)定的情形外，在采購過程中符合要求的供應商或者報價未超過采購預算的供應商不足3家的。
《財政部關于政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法有關問題的補充通知》（財庫〔2015〕124號）
為了深入推進政府采購制度改革和政府購買服務工作，促進實現(xiàn)“物有所值”價值目標，提高政府采購效率，現(xiàn)就《財政部關于印發(fā)<政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法>的通知》（財庫〔2014〕214號）有關問題補充通知如下：
采用競爭性磋商采購方式采購的政府購買服務項目（含政府和社會資本合作項目），在采購過程中符合要求的供應商（社會資本）只有2家的，競爭性磋商采購活動可以繼續(xù)進行。采購過程中符合要求的供應商（社會資本）只有1家的，采購人（項目實施機構）或者采購代理機構應當終止競爭性磋商采購活動，發(fā)布項目終止公告并說明原因，重新開展采購活動。
（作者單位：上海百通項目管理咨詢有限公司）此文章轉(zhuǎn)自中國政府采購報微信公眾號